國家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)《國家林業(yè)和草原局關(guān)于促進林下經(jīng)濟發(fā)展的若干措施》的通知

各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)和草原主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團林業(yè)和草原局：

現(xiàn)將《國家林業(yè)和草原局關(guān)于促進林下經(jīng)濟發(fā)展的若干措施》印發(fā)給你們，請認真抓好落實。

特此通知。

國家林業(yè)和草原局

2025年12月4日

國家林業(yè)和草原局關(guān)于促進林下經(jīng)濟發(fā)展的若干措施

為深入貫徹習近平總書記關(guān)于多用改革的辦法用活林草資源，壯大林草產(chǎn)業(yè)的重要指示精神，認真落實黨的二十屆四中全會關(guān)于發(fā)展林下經(jīng)濟，壯大林草產(chǎn)業(yè)的決策部署，統(tǒng)籌推進高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護，加快發(fā)展林下經(jīng)濟，不斷挖掘培育森林“四庫”功能，助力深化集體林權(quán)制度改革，現(xiàn)提出以下措施。

一、合理利用森林資源發(fā)展林下經(jīng)濟。堅持生態(tài)優(yōu)先，按照功能相容、空間復合利用原則，合理利用森林資源開展林下種植、養(yǎng)殖、采集加工以及森林景觀利用等林下經(jīng)濟活動。利用商品林發(fā)展林下經(jīng)濟的，經(jīng)營者可自主開展經(jīng)營活動。符合水土保持要求、不影響森林整體功能的前提下，經(jīng)營者可適度利用公益林，科學有序發(fā)展林下經(jīng)濟。根據(jù)森林培育和林下經(jīng)濟發(fā)展需要，可優(yōu)化林下空間，各省（區(qū)、市）結(jié)合實際制定利用森林資源發(fā)展林下經(jīng)濟的相關(guān)技術(shù)標準，明確不同森林類型、不同發(fā)育階段撫育經(jīng)營應保留的株數(shù)和郁閉度等要求，并履行監(jiān)督管理職責。

二、明確林下經(jīng)濟林業(yè)直服用地范圍。為發(fā)展林下經(jīng)濟修筑的生產(chǎn)道路、管護設施、生產(chǎn)資料用房和貯存場（庫、室），安置的移動設施和裝置，以及為滿足直服設施需求而配套設置的供水、供電、供熱、供氣和通信類輔助設施，相關(guān)用地符合直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的工程設施標準的，按規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

三、鼓勵“場村合作”發(fā)展林下經(jīng)濟。鼓勵各地充分發(fā)揮國有林場資源、人才、技術(shù)等優(yōu)勢，建設高標準林下經(jīng)濟基地，將林下經(jīng)濟發(fā)展作為國有林場“場村合作”的重要內(nèi)容，創(chuàng)新“國有林場 ”模式，推動適度規(guī)模經(jīng)營，帶動周邊林農(nóng)就業(yè)增收。

四、推廣“林業(yè)標準地”模式發(fā)展林下經(jīng)濟。鼓勵各地借鑒浙江省“林業(yè)標準地”經(jīng)驗做法，打造收儲平臺，在尊重林農(nóng)意愿、維護林農(nóng)權(quán)益的前提下，開展林地經(jīng)營權(quán)集中收儲，修筑必要的供水供電設施、防火作業(yè)道、機械運輸軌道、管理用房、防護欄網(wǎng)等直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的工程設施，配套必要的林下經(jīng)濟產(chǎn)品加工等建設用地，開展必要的林下空間調(diào)整優(yōu)化。收儲方可用建成的“林業(yè)標準地”以租賃、入股、合作經(jīng)營等形式吸引社會資本發(fā)展林下經(jīng)濟。

五、創(chuàng)新林下經(jīng)濟投入機制。落實好現(xiàn)行財政支持政策，堅持市場主導、政府引導，在政策框架內(nèi)支持林下經(jīng)濟發(fā)展。積極主動對接金融機構(gòu)，創(chuàng)新金融支持林下經(jīng)濟發(fā)展模式，聚焦林下經(jīng)濟產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，綜合運用貸款、保險、基金、債券等金融工具，提供差異化金融服務。探索建立林下空間經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等機制，推動金融機構(gòu)開發(fā)林下經(jīng)濟抵（質(zhì)）押貸款等特色信貸產(chǎn)品，合理確定貸款期限和利率，加大信貸投入。鼓勵各地將林下經(jīng)濟保險納入地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補范圍。鼓勵各地結(jié)合國家儲備林建設因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟。

六、強化林下經(jīng)濟科技支撐。組織科研機構(gòu)和院校開展林下經(jīng)濟應用技術(shù)研究和集成，加強技術(shù)成果集成示范推廣應用。完善林下經(jīng)濟技術(shù)標準體系。開展林下經(jīng)濟實用技術(shù)培訓和科技下鄉(xiāng)活動。積極培育林下經(jīng)濟鄉(xiāng)土專家。推廣科技特派員聯(lián)系農(nóng)戶、村莊、合作社、企業(yè)以及生產(chǎn)基地結(jié)對幫扶機制，加強林下經(jīng)濟項目“一對一、點對點”科技服務。

七、優(yōu)化林下經(jīng)濟產(chǎn)品產(chǎn)銷服務。推動林下經(jīng)濟一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，合理布局和建設林下經(jīng)濟產(chǎn)品初精加工基地。著力培育林業(yè)龍頭企業(yè)、林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造“龍頭企業(yè) 基地 農(nóng)戶”“合作社 農(nóng)戶”等聯(lián)結(jié)機制，推動種植、加工基地與各大銷售平臺對接，促進產(chǎn)銷有機銜接。

八、加強林下經(jīng)濟組織領導。各級林業(yè)和草原主管部門要高度重視林下經(jīng)濟發(fā)展，將發(fā)展林下經(jīng)濟作為深化集體林權(quán)制度改革和促進林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，加強典型引領、政策指導、技術(shù)培訓、市場信息服務。將林下經(jīng)濟納入“十五五”重點工作，明確發(fā)展布局、重點領域、目標任務和支持政策。完善林下經(jīng)濟統(tǒng)計指標體系。及時總結(jié)宣傳推廣成功模式、典型經(jīng)驗，調(diào)動社會各界發(fā)展林下經(jīng)濟的積極性。

為深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于多用改革的辦法用活林草資源，壯大林草產(chǎn)業(yè)的重要指示精神，積極踐行“兩山”理念，統(tǒng)籌高水平保護和高質(zhì)量發(fā)展，國家林業(yè)和草原局日前印發(fā)了《關(guān)于促進林下經(jīng)濟發(fā)展的若干措施》（以下簡稱《措施》）。國家林業(yè)和草原局發(fā)改司負責人對《措施》內(nèi)容進行深入解讀。

出臺《措施》的背景是什么？

國家林草局發(fā)改司負責人：國家林草局制定出臺《措施》，是深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神，落實黨的二十屆四中全會決策部署，鞏固集體林權(quán)制度改革成果，促進林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山路徑的重要舉措。

一是貫徹黨中央決策部署，鞏固集體林權(quán)制度改革成果的需要。習近平總書記多次強調(diào)要發(fā)展林下經(jīng)濟，指出“深化集體林權(quán)制度改革，發(fā)展森林食品、林下經(jīng)濟，不斷挖掘培育‘森林糧庫、錢庫’”。黨的二十屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，明確提出“發(fā)展林下經(jīng)濟，壯大林草產(chǎn)業(yè)”。黨中央、國務院高度重視發(fā)展林下經(jīng)濟，伴隨全面深化集體林權(quán)制度改革，放活集體林地經(jīng)營權(quán)，吸引越來越多的經(jīng)營主體從事林下經(jīng)濟活動。目前，全國林下經(jīng)濟林地利用面積6億多畝，產(chǎn)值1萬多億元，惠及廣大農(nóng)民群眾。貫徹黨中央、國務院決策部署，制定出臺《措施》，對于提升產(chǎn)業(yè)服務能力，增強經(jīng)營主體信心，激發(fā)林下經(jīng)濟發(fā)展活力，具有重要保障作用。

二是推動林下經(jīng)濟發(fā)展，踐行“兩山”理念，統(tǒng)籌生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的需要。黨的二十大報告指出，“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”。我國森林資源豐富，但傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)濟模式單一。《措施》的出臺，以制度創(chuàng)新和實踐探索，培育綠色經(jīng)濟新增長點。通過發(fā)展林下經(jīng)濟重構(gòu)人、林、地關(guān)系，將生態(tài)保護的外在約束轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，科學合理利用森林資源，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)建設良性互動。

三是落實相關(guān)政策法規(guī)要求，強化林下經(jīng)濟政策有效銜接的需要?！渡址ā穼Πl(fā)展林下經(jīng)濟作出了規(guī)定。國家林草局制定出臺了相關(guān)文件，明確科學利用林地資源發(fā)展林下經(jīng)濟。2023年，中辦、國辦印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，提出在保護森林資源和生態(tài)的前提下，可依法利用公益林適度發(fā)展林下經(jīng)濟。制定出臺《措施》，對林下經(jīng)濟的發(fā)展空間、主體培育、資源投入、產(chǎn)銷銜接、組織管理等提出了明確支持舉措，為各地引導林下經(jīng)濟集約化、規(guī)范化發(fā)展強化了政策支撐。

《措施》如何堅持生態(tài)優(yōu)先，如何保障林下經(jīng)濟發(fā)展空間？

國家林草局發(fā)改司負責人：《措施》首先明確了生態(tài)優(yōu)先這個大前提，維護森林生態(tài)與發(fā)展林下經(jīng)濟是一體兩面，沒有良好生態(tài)就沒有林下經(jīng)濟可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，必須在筑牢生態(tài)根基的基礎上發(fā)展林下經(jīng)濟。為此，《措施》提出兩條原則：一是功能相容，發(fā)展林下經(jīng)濟要與森林生態(tài)系統(tǒng)功能相適應，要在符合水土保持要求、不影響森林整體功能的前提下進行；二是空間復合利用，可充分利用林下空間、林地林緣，發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖、采集加工和森林景觀利用等復合業(yè)態(tài)，拓展森林食物生產(chǎn)空間，提升森林資源的整體利用效益。遵循以上前提和原則，經(jīng)營者可優(yōu)先利用商品林、適度利用公益林，科學有序開展林下經(jīng)濟活動。

同樣，《措施》中關(guān)于林下空間優(yōu)化、直服用地管理的內(nèi)容，充分體現(xiàn)了保護與發(fā)展的有機統(tǒng)一?！洞胧访鞔_，允許省級林草主管部門結(jié)合實際制定相關(guān)技術(shù)標準，分類型、分情況設計撫育經(jīng)營保留林木株數(shù)、郁閉度等指標，指導各地因地制宜開展森林撫育經(jīng)營，以滿足森林培育、林下經(jīng)濟發(fā)展的需求。將林下經(jīng)濟林業(yè)直服用地范圍與新發(fā)布的林業(yè)行業(yè)標準《直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務工程設施用地規(guī)范》有效銜接，明確了為發(fā)展林下經(jīng)濟修筑的生產(chǎn)道路、管護設施、生產(chǎn)資料用房和貯存場（庫、室）、移動設施和裝置、配套設施等具體標準，為合理保護和利用森林資源、發(fā)展林下經(jīng)濟提供基礎保障。

《措施》如何支持林下經(jīng)濟經(jīng)營主體培育？

國家林草局發(fā)改司負責人：林業(yè)企業(yè)、合作社和廣大林農(nóng)等經(jīng)營主體，是拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化路徑的源頭活水，是推動林下經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力?！洞胧芬阅Ｊ絼?chuàng)新、機制創(chuàng)新支持培育林下經(jīng)濟經(jīng)營主體。一是創(chuàng)新“國有林場 ”模式。鼓勵以林下經(jīng)濟為重點發(fā)展“場村合作”，利用國有林場的資源、人才、技術(shù)優(yōu)勢，以建設高標準林下經(jīng)濟基地為抓手，帶動村集體經(jīng)濟發(fā)展，解決林農(nóng)分散經(jīng)營、效率低的問題。二是推廣“林業(yè)標準地”模式。鼓勵在尊重林農(nóng)意愿的前提下，打造收儲平臺，如依托各類國資平臺和經(jīng)營主體開展林地經(jīng)營權(quán)集中收儲，吸引社會資本投入，化解林下經(jīng)濟生產(chǎn)中林地碎片化、利用單一化等問題，高效配置林地及配套資源，修筑林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務工程設施，為經(jīng)營主體打造“拎包入駐”的良好環(huán)境。三是創(chuàng)新林下經(jīng)濟投入機制。堅持市場主導、政府引導，在用實用好現(xiàn)行財政政策的基礎上，推動創(chuàng)新金融支持林下經(jīng)濟發(fā)展模式，聚焦林下經(jīng)濟產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，為經(jīng)營主體提供差異化金融服務；探索建立林下空間經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等機制，推動金融機構(gòu)開發(fā)林下經(jīng)濟抵（質(zhì)）押貸款等特色信貸產(chǎn)品，強化信貸投入，針對性化解林下經(jīng)濟生產(chǎn)融資難題，讓“金融血液”更高效流向經(jīng)營主體。

《措施》對林下經(jīng)濟發(fā)展提出了哪些服務保障舉措？

國家林草局發(fā)改司負責人：《措施》聚焦強化林下經(jīng)濟服務支撐。其中，科技支撐覆蓋林下經(jīng)濟應用技術(shù)研究和集成、科技成果推廣應用、技術(shù)標準體系完善、實用技術(shù)培訓和科技下鄉(xiāng)等環(huán)節(jié)，依托鄉(xiāng)土專家、科技特派員等專業(yè)力量，送技術(shù)、送指導、送服務到林間地頭，為林下經(jīng)濟項目提供“一對一、點對點”科技支撐。產(chǎn)銷服務著眼推動三產(chǎn)融合發(fā)展，引導布局建設初精加工基地，打造“龍頭企業(yè) 基地 農(nóng)戶”等利益聯(lián)結(jié)機制，助力打通種植、加工與市場全鏈條，讓林下經(jīng)濟產(chǎn)品真正變?yōu)榘傩詹妥郎系慕】凳称泛土洲r(nóng)手中的純收入。

《措施》注重加強林下經(jīng)濟組織保障。發(fā)展林下經(jīng)濟作為深化集體林權(quán)制度改革和促進林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，要求各級林草主管部門加強典型引領、政策指導、技術(shù)培訓、市場信息服務，做好頂層謀劃，明確發(fā)展布局、重點領域、目標任務和支持政策，引導社會各界積極參與到林下經(jīng)濟發(fā)展中來。

下一步，我們將指導各地林草主管部門認真落實好《措施》，結(jié)合實際制定相關(guān)技術(shù)標準，做好監(jiān)督管理，促進林下經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，讓“綠水青山”真正成為百姓身邊的“幸?？可健?。

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