紅河林草 2025年12月1日 18:05 云南

 

 

立足大安全大應(yīng)急框架

推動(dòng)森林草原防滅火治理模式轉(zhuǎn)型

中共中央黨校應(yīng)急管理研究院副書記 鐘雯彬

近日，《森林草原防滅火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式公布?！稐l例》結(jié)合近年來全球進(jìn)入森林草原火災(zāi)高發(fā)期以及我國(guó)森林草原防滅火面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，總結(jié)我國(guó)森林草原防滅火工作經(jīng)驗(yàn)，整合優(yōu)化了《森林防火條例》和《草原防火條例》?！稐l例》明確森林草原防滅火責(zé)任、統(tǒng)一指揮體系、分級(jí)預(yù)警機(jī)制、技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新和責(zé)任追究，對(duì)完善應(yīng)急管理法律體系、筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化具有重要意義。

《條例》圍繞黨的二十大報(bào)告中提出的“建立大安全大應(yīng)急框架”的定位，在以下幾個(gè)方面突出強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)型的立法價(jià)值取向。

一是提高“預(yù)防”的質(zhì)量，強(qiáng)化源頭治理，推動(dòng)治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。

預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生是森林草原防滅火工作的首要任務(wù)。《條例》堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)前置化治理，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了預(yù)防工作的重要性?！稐l例》規(guī)定建立森林草原火險(xiǎn)區(qū)劃等級(jí)管理制度，規(guī)范火災(zāi)防治方案和應(yīng)急預(yù)案編制工作，加強(qiáng)防滅火裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了火災(zāi)防控的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，推動(dòng)從災(zāi)后應(yīng)對(duì)向風(fēng)險(xiǎn)前置管理的轉(zhuǎn)變?！稐l例》明確規(guī)定防火區(qū)、高火險(xiǎn)區(qū)以及防火期和高火險(xiǎn)期的要求，并通過強(qiáng)化落實(shí)火源管控、開展防火檢查、加強(qiáng)火災(zāi)隱患排查整治等預(yù)防性措施，減少火災(zāi)發(fā)生概率，從源頭上降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

“防”與“救”在森林草原防滅火實(shí)際工作中密不可分。為做到防中有救，救中有防，《條例》通過量化預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，建立國(guó)家森林草原火險(xiǎn)分級(jí)預(yù)警制度，按緊急程度分為四級(jí)（紅、橙、黃、藍(lán)），提高了預(yù)警的針對(duì)性和有效性。整合運(yùn)用現(xiàn)代化火災(zāi)感知方式和多渠道信息加強(qiáng)火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警，為人員疏散和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移爭(zhēng)取寶貴時(shí)間，最大限度減少災(zāi)害損失。

二是強(qiáng)化“滅火”的能力，強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)防滅火力量建設(shè)。

《條例》構(gòu)建了集中統(tǒng)一的指揮體系，明確火災(zāi)分級(jí)處置主體以及指揮層級(jí)?！稐l例》規(guī)定，火場(chǎng)前線指揮部由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任總指揮，同時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專業(yè)指揮；明確指揮調(diào)配各類森林草原防滅火隊(duì)伍的要求，大幅提升了撲救效率和安全性。

森林草原防滅火工作是一個(gè)綜合性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，需要多部門多方面協(xié)同努力，合力推動(dòng)?！稐l例》堅(jiān)持全面推進(jìn)防滅火一體化建設(shè)的工作思路，通過多種機(jī)制設(shè)計(jì)強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)。強(qiáng)化部門協(xié)同，明確森林草原防滅火指揮機(jī)構(gòu)牽頭抓總作用，應(yīng)急管理、林草、公安、消防救援等部門按照職責(zé)分工做好森林草原防滅火工作，形成工作合力；強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同，建立跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提高區(qū)域協(xié)同防控能力，既保證了指揮權(quán)威，又保持了必要靈活性；增強(qiáng)軍地協(xié)同，明確軍隊(duì)和民兵組織依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行撲救任務(wù)；加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同，建立健全社會(huì)力量和公眾參與機(jī)制，提高社會(huì)化水平。此外，《條例》通過信息共享機(jī)制、聯(lián)防聯(lián)訓(xùn)聯(lián)戰(zhàn)機(jī)制等制度設(shè)計(jì)，確保協(xié)同聯(lián)動(dòng)落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。

三是夯實(shí)“保障”的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃部署，引導(dǎo)科技賦能。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是森林草原防滅火工作的硬實(shí)力?！稐l例》強(qiáng)化基礎(chǔ)能力建設(shè)，要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、縣級(jí)以上地方人民政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立防滅火物資儲(chǔ)備保障體系，及時(shí)補(bǔ)充更新防滅火物資；要求有關(guān)森林草原防滅火設(shè)施與建設(shè)項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收。針對(duì)我國(guó)航空消防建設(shè)現(xiàn)狀，《條例》明確國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際需要開展航空消防建設(shè)，充分利用衛(wèi)星遙感技術(shù)和現(xiàn)有軍用、民用航空基礎(chǔ)設(shè)施，建立相關(guān)單位參與的森林草原防滅火航空協(xié)作機(jī)制。

科學(xué)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)防滅火現(xiàn)代化的重要支撐?！稐l例》強(qiáng)化科技賦能，突出對(duì)科技信息化、智能化發(fā)展的引導(dǎo)與創(chuàng)新，提出加強(qiáng)科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和裝備研發(fā)的要求，強(qiáng)調(diào)提升信息化、智能化水平，加快裝備轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)。

四是構(gòu)建“扎實(shí)”的責(zé)任體系，細(xì)化責(zé)任清單，強(qiáng)化責(zé)任追究。

《條例》重視責(zé)任落實(shí)，規(guī)定森林、林木、林地、草原經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人在其經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)承擔(dān)森林草原防滅火責(zé)任，明確承擔(dān)電力、通信線路、石油天然氣管道的森林草原防滅火責(zé)任的經(jīng)營(yíng)單位以及鐵路、公路的經(jīng)營(yíng)管理單位的森林草原防滅火責(zé)任。在強(qiáng)化問責(zé)追責(zé)方面，《條例》加大追責(zé)問責(zé)力度，嚴(yán)肅追究違反《條例》相關(guān)規(guī)定的單位與個(gè)人法律責(zé)任，同時(shí)對(duì)防滅火工作中的失職失責(zé)行為，依法追究地方政府、有關(guān)部門、經(jīng)營(yíng)單位及有關(guān)人員的責(zé)任，倒逼各方落實(shí)責(zé)任。

五是做好“生態(tài)”的文章，重視恢復(fù)，彰顯筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障的價(jià)值取向。

“草木植成，國(guó)之富也?！鄙趾筒菰鳛橹匾年懙厣鷳B(tài)系統(tǒng)，其防滅火安全直接關(guān)系到國(guó)家生態(tài)安全大局?！稐l例》將生態(tài)環(huán)境影響納入火災(zāi)調(diào)查評(píng)估工作，為災(zāi)后生態(tài)修復(fù)提供科學(xué)依據(jù)?！稐l例》明確更新造林、恢復(fù)植被等措施，體現(xiàn)了“人與自然和諧共生”的理念。

更加重視筑牢

森林草原防滅火工作安全底線

國(guó)家消防救援局一級(jí)指揮長(zhǎng) 馬玉春

近日，新制定的《森林草原防滅火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式公布，自2026年1月1日起施行。這是繼《國(guó)家森林草原火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》修訂出臺(tái)和中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)新形勢(shì)下森林草原防滅火工作的意見》之后，國(guó)家層面以行政法規(guī)的形式對(duì)森林草原防滅火工作進(jìn)行的總體性制度安排?！稐l例》以《森林防火條例》《草原防火條例》為基礎(chǔ)，充分汲取近年來森林草原防滅火方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和改革成果，作了系統(tǒng)的補(bǔ)充完善優(yōu)化，特別是關(guān)于防滅火安全的內(nèi)容得到進(jìn)一步充實(shí)和明確，體現(xiàn)了“人民至上、生命至上”的理念和“以人民為中心”的發(fā)展思想，為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和滅火人員自身安全提供了更加有力的指導(dǎo)。

一、在立法目的中強(qiáng)調(diào)安全

新形勢(shì)下，隨著安全發(fā)展理念和生態(tài)文明建設(shè)深入人心，社會(huì)各界更加關(guān)注森林草原火災(zāi)對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)和公共安全的極大危害，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全造成的巨大威脅。為此，《條例》繼續(xù)把保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)生態(tài)安全列入立法目的，既是對(duì)《森林防火條例》《草原防火條例》成熟適用內(nèi)容的保留和傳承，更是適應(yīng)新形勢(shì)新體制新機(jī)制新任務(wù)的重要舉措。無論是在森林草原火災(zāi)的預(yù)防還是撲救工作中，都要把保護(hù)人民生命安全放在第一位。同時(shí)，森林草原是人類賴以生存的再生性資源，不僅能夠提供大量林牧產(chǎn)品，還具有改良環(huán)境、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、凈化大氣、維持生態(tài)平衡等功能，對(duì)國(guó)家生態(tài)安全具有基礎(chǔ)性作用，直接關(guān)乎人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。

二、在防滅火工作方針和原則中凸顯安全

從20世紀(jì)60年代開始，我國(guó)森林防火工作的方針一直都是“預(yù)防為主、積極消滅”，經(jīng)過幾十年的實(shí)踐證明，這個(gè)方針是正確的、有效的。中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)新形勢(shì)下森林草原防滅火工作的意見》，提出了新形勢(shì)下森林草原防滅火工作的基本方針，將原來的“預(yù)防為主、積極消滅”擴(kuò)充為“預(yù)防為主、積極消滅、生命至上、安全第一”，由過去主要強(qiáng)調(diào)“防”和“滅”拓展為“防 滅 安全”于一體?！邦A(yù)防為主、積極消滅”本身也含有安全之義，以預(yù)防為主，防患于未然，不發(fā)生火災(zāi)就是最大的安全，少發(fā)生火災(zāi)就是降低安全風(fēng)險(xiǎn)；一旦發(fā)生火災(zāi)，積極組織撲救，打早打小打了，既有利于避免人員傷亡，又能防止小火釀成大災(zāi)。在方針中增加“生命至上、安全第一”，更加明晰地將安全目標(biāo)提出來，使防和滅的工作要求統(tǒng)一于安全目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了工作方針的進(jìn)一步升華?！稐l例》將新形勢(shì)下森林草原防滅火工作方針以法規(guī)的形式固定下來；將“安全高效”作為新增加的森林草原防滅火工作原則之一，“安全”在前，“高效”在后，在安全的基礎(chǔ)上追求高效；同時(shí)還在加強(qiáng)防滅火宣傳教育的條款中增加了提高公民“安全意識(shí)”。這都是牢固樹立以人民為中心的思想，把保護(hù)人民群眾和滅火人員的生命安全放在最高位置的最直接體現(xiàn)，反映出國(guó)家層面對(duì)防滅火安全的高度重視。

三、著力建強(qiáng)專業(yè)力量夯實(shí)滅火安全基礎(chǔ)

撲救森林草原火災(zāi)危險(xiǎn)性大，對(duì)滅火裝備的操作和滅火技戰(zhàn)術(shù)運(yùn)用有很高的要求，是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。撲救人員傷亡，主要是安全意識(shí)不強(qiáng)、滅火技術(shù)不足、避險(xiǎn)技能缺失所導(dǎo)致。建強(qiáng)專業(yè)力量，組織專業(yè)撲救，是安全高效滅火的基礎(chǔ)，也是《條例》著重充實(shí)和規(guī)范的內(nèi)容。

一是優(yōu)化力量體系?！稐l例》重點(diǎn)對(duì)國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍承擔(dān)的撲救和預(yù)防職責(zé)、地方隊(duì)伍的建設(shè)主體和職業(yè)資格、社會(huì)力量的引導(dǎo)和規(guī)范作了規(guī)定。軍隊(duì)和武警部隊(duì)作為撲救參與力量在附則有關(guān)條款中也作了體現(xiàn)。同時(shí)，《條例》還明確規(guī)定撲救森林草原火災(zāi)，應(yīng)當(dāng)以各類森林草原防滅火隊(duì)伍為主，必要時(shí)可以組織干部群眾協(xié)助撲救，但不得安排未經(jīng)相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)的人員直接滅火，不得動(dòng)員殘疾人、孕婦和未成年人以及其他不適宜的人員參加滅火，最大限度避免非專業(yè)人員參加滅火導(dǎo)致傷亡。

二是規(guī)范力量調(diào)配。我國(guó)森林草原防滅火工作歷來強(qiáng)調(diào)早發(fā)現(xiàn)、早出動(dòng)、早撲滅，減少火災(zāi)損失，降低撲救風(fēng)險(xiǎn)，避免人員傷亡?！稐l例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府按照規(guī)定及時(shí)調(diào)配力量開展森林草原防滅火工作。撲救森林草原火災(zāi)時(shí)，相關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即就地就近組織地方森林草原消防隊(duì)伍、國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍等力量參與撲救。無論是“及時(shí)調(diào)配”還是“立即就地就近組織”，都是突出強(qiáng)調(diào)反應(yīng)要快、到位要快、處置要快，打早打小打了。特別是“就地就近”的規(guī)定，就是要求地方政府不管是地方隊(duì)還是國(guó)家隊(duì)，哪支力量在當(dāng)?shù)?、哪支力量離得近，就優(yōu)先調(diào)集哪支力量。當(dāng)前，國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍正在組織修訂力量調(diào)動(dòng)相關(guān)規(guī)定，優(yōu)化接警方式和調(diào)動(dòng)程序，積極為地方政府高效調(diào)動(dòng)使用創(chuàng)造條件。

三是強(qiáng)化安全建設(shè)。中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)新形勢(shì)下森林草原防滅火工作的意見》，在森林草原防滅火領(lǐng)域提出了安全建設(shè)的概念，強(qiáng)調(diào)安全建設(shè)注重抓在平時(shí)、關(guān)鍵嚴(yán)在戰(zhàn)時(shí)。《條例》在相關(guān)條款中對(duì)平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)的安全建設(shè)分別作出了明確規(guī)定。一方面，在預(yù)防部分專列條款規(guī)定，各類森林草原防滅火隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)建立防滅火安全制度，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配備個(gè)人防護(hù)裝備，定期進(jìn)行培訓(xùn)和演練，并組織撲救安全教育和安全避險(xiǎn)演練，建立聯(lián)防聯(lián)訓(xùn)聯(lián)戰(zhàn)機(jī)制，加強(qiáng)銜接配合。涵蓋了安全制度、安全防護(hù)、安全培訓(xùn)、安全教育、安全避險(xiǎn)各個(gè)方面，著重強(qiáng)調(diào)平時(shí)就要打牢安全基礎(chǔ)。另一方面，在撲救部分同樣專列條款規(guī)定，撲救森林草原火災(zāi)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解救、疏散、撤離受火災(zāi)威脅的群眾，并做好火災(zāi)撲救人員的管理和安全防護(hù)，保障撲救人員安全，盡最大可能避免人員傷亡。包括規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)指揮、落實(shí)專業(yè)指揮、要求直接滅火人員必須經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)等相關(guān)規(guī)定，都是強(qiáng)調(diào)在滅火作戰(zhàn)中要把安全工作抓嚴(yán)抓實(shí)抓到位，牢牢守住滅火安全底線。

四、突出規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)指揮降低滅火安全風(fēng)險(xiǎn)

森林草原防滅火是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，撲救森林草原火災(zāi)更是人與自然災(zāi)害斗爭(zhēng)的高危行動(dòng)，科學(xué)精準(zhǔn)的組織指揮是制勝關(guān)鍵、安全之本?！稐l例》在規(guī)范建立國(guó)家和地方各級(jí)森林草原防滅火指揮機(jī)構(gòu)（機(jī)制）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)制，與《森林防火條例》《草原防火條例》相比，定位更加準(zhǔn)確、內(nèi)容更加全面、要求更加明確，指導(dǎo)性、適應(yīng)性、可操作性也更強(qiáng)，為科學(xué)組織指揮、安全高效滅火提供了基本遵循。

一是規(guī)范前線指揮部設(shè)立。主要從“怎么設(shè)”“由誰指揮”“指揮誰”三個(gè)層面統(tǒng)住整個(gè)前線指揮工作，保證滅火的效率和安全。其中，“怎么設(shè)”明確撲救森林草原火災(zāi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要及時(shí)設(shè)立火場(chǎng)前線指揮部，設(shè)立時(shí)機(jī)、級(jí)別、規(guī)模等由相應(yīng)的縣級(jí)以上地方人民政府確定，強(qiáng)制性與靈活性相統(tǒng)一，充分體現(xiàn)屬地為主原則；“由誰指揮”一方面明確火場(chǎng)前線指揮部由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任總指揮，而不是政府的部門領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)以及其他領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，保證滅火指揮協(xié)調(diào)和資源統(tǒng)籌調(diào)配能力；另一方面明確同時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專業(yè)指揮，保證權(quán)威性與專業(yè)性相統(tǒng)一?！爸笓]誰”明確各類參與火災(zāi)撲救的救援力量應(yīng)當(dāng)接受火場(chǎng)前線指揮部的統(tǒng)一指揮，賦予了火場(chǎng)前線指揮部在火災(zāi)撲救當(dāng)中的最高指揮權(quán)，實(shí)施統(tǒng)一指揮，避免各行其是打亂仗影響滅火全局和安全。

二是突出現(xiàn)場(chǎng)專業(yè)指揮。某種意義上講，打火就是打仗，面對(duì)復(fù)雜多變、稍縱即逝、人命關(guān)天的撲救行動(dòng)，現(xiàn)場(chǎng)指揮的臨機(jī)處置、科學(xué)決斷至關(guān)重要，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)指揮員的專業(yè)能力要求極高。為此，《條例》明確規(guī)定在火場(chǎng)前線指揮部應(yīng)當(dāng)設(shè)置專業(yè)指揮，國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍執(zhí)行森林草原火災(zāi)撲救任務(wù)時(shí)，其現(xiàn)場(chǎng)最高指揮員進(jìn)入火場(chǎng)前線指揮部，負(fù)責(zé)專業(yè)指揮工作，參與決策和組織現(xiàn)場(chǎng)指揮。具體落實(shí)當(dāng)中，結(jié)合國(guó)家森防指印發(fā)的《撲救森林草原火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)制》，火場(chǎng)前線指揮部總指揮主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌火場(chǎng)的指揮協(xié)調(diào)和組織撲救工作，專業(yè)指揮（專業(yè)副總指揮）除由國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍現(xiàn)場(chǎng)最高指揮員擔(dān)任外，在沒有國(guó)家隊(duì)參與撲救的火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，還可以由精通滅火指揮、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)和行業(yè)專家擔(dān)任，負(fù)責(zé)全面掌握火災(zāi)情況，分析火情發(fā)展態(tài)勢(shì)，制定撲救方案，具體指導(dǎo)撲救行動(dòng)組織實(shí)施。

三是明確指揮基本要求。森林草原火災(zāi)屬于開放式燃燒，受氣象、植被、地形等條件影響，火勢(shì)發(fā)展瞬息萬變，極易造成人員傷害?！稐l例》規(guī)定，火場(chǎng)前線指揮部應(yīng)當(dāng)在核實(shí)火災(zāi)準(zhǔn)確位置、范圍以及風(fēng)力、風(fēng)向、火勢(shì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)天氣、地理等條件，合理確定撲救方案、劃分撲救地段、確定撲救責(zé)任人，科學(xué)防范和處置險(xiǎn)情。這既是對(duì)前線指揮部的要求，也是對(duì)所有一線指揮員的要求，先偵察再行動(dòng)，把握最佳時(shí)段，選擇最佳地段，運(yùn)用最佳手段，科學(xué)穩(wěn)妥撲救。同時(shí)，專門新增了對(duì)受森林草原火災(zāi)威脅的重要目標(biāo)進(jìn)行保護(hù)的要求，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)在專業(yè)人員指導(dǎo)下消除威脅、科學(xué)施救，防止救援不當(dāng)造成更大損失。

法治保障 社會(huì)協(xié)同 科技賦能

一體推進(jìn)森林草原防滅火工作高質(zhì)量發(fā)展

中國(guó)消防救援學(xué)院副院長(zhǎng) 齊方忠

制定《森林草原防滅火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于全面加強(qiáng)新形勢(shì)下森林草原防滅火工作的意見》的重要舉措，標(biāo)志著我國(guó)森林草原防滅火工作邁入法治化、科學(xué)化、專業(yè)化的新階段。

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，森林草原作為重要的生態(tài)屏障，其防滅火工作面臨全球氣候變暖、極端天氣頻發(fā)、人為活動(dòng)干擾加劇等新形勢(shì)新挑戰(zhàn)。對(duì)《森林防火條例》《草原防火條例》進(jìn)行整合，制定《條例》，是適應(yīng)新時(shí)代防滅火工作的重大制度創(chuàng)新?！稐l例》立足國(guó)情、面向未來，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，系統(tǒng)性地推進(jìn)制度創(chuàng)新，其改革深度、覆蓋廣度與執(zhí)行力度前所未有。《條例》順應(yīng)國(guó)家應(yīng)急管理體制改革趨勢(shì)，回應(yīng)林草深度融合現(xiàn)實(shí)需要，將實(shí)踐中行之有效的做法上升為法律制度，為構(gòu)建現(xiàn)代化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系提供有力支撐。

一、以法治化重構(gòu)筑牢森林草原防滅火制度基石

《條例》制定是應(yīng)對(duì)當(dāng)前森林草原防滅火工作所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)與挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要。近年來，全球氣候變暖引發(fā)極端天氣頻發(fā)，隨著生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)發(fā)展，林區(qū)人員流動(dòng)性增強(qiáng)，火源管控難度進(jìn)一步加大，我國(guó)森林草原防滅火工作進(jìn)入“多災(zāi)種疊加、多風(fēng)險(xiǎn)交織”復(fù)雜局面，呈現(xiàn)“自然火險(xiǎn)增高、人為風(fēng)險(xiǎn)突出”雙重壓力，森林草原防滅火工作亟需推出《條例》適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展。

《條例》在國(guó)家治理層面實(shí)現(xiàn)重要突破，核心在于通過法治化手段明確防滅火管理體制，有效解決以往條塊分割、多頭管理問題。《條例》明確國(guó)家森林草原防滅火指揮機(jī)構(gòu)的日常工作由國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門承擔(dān)，并要求地方層面建立的指揮機(jī)構(gòu)（機(jī)制）由應(yīng)急管理部門承擔(dān)日常工作。這精準(zhǔn)對(duì)接了《關(guān)于全面加強(qiáng)新形勢(shì)下森林草原防滅火工作的意見》中關(guān)于“優(yōu)化體制機(jī)制，建強(qiáng)組織指揮體系”要求，是基于新時(shí)代“大應(yīng)急”框架的決策。其次，《條例》首次以行政法規(guī)形式明確國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍在火災(zāi)撲救中的核心職責(zé)與主力軍地位，按相關(guān)規(guī)定參加火場(chǎng)前線指揮部，負(fù)責(zé)專業(yè)指揮工作和參與決策，這為構(gòu)建中國(guó)特色應(yīng)急指揮體系提供了法治保障。此外，《條例》明確提出邊境火防控問題，更加適應(yīng)新形勢(shì)，明確提出與有關(guān)國(guó)家政府簽訂協(xié)定或部門間合作開展撲救工作，通過國(guó)際合作機(jī)制處理跨境火災(zāi)，這也要求應(yīng)急管理部門會(huì)同林草部門指導(dǎo)聯(lián)防聯(lián)控工作，彌補(bǔ)跨境火撲救協(xié)調(diào)的不足，充分彰顯我國(guó)參與全球生態(tài)治理的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。

《條例》通過法治手段優(yōu)化防滅火制度體系，形成以法治為核心、統(tǒng)籌為關(guān)鍵的治理新路徑，為國(guó)家生態(tài)安全屏障構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。

二、以共治共享提升全民防火意識(shí)與參與效能

森林草原火災(zāi)的防控本質(zhì)是一項(xiàng)“全民工程”——火情的早期發(fā)現(xiàn)依靠基層群眾的警惕性，隱患的日常排查需要各個(gè)單位的責(zé)任心，防火意識(shí)的提升更離不開公眾的廣泛參與?！稐l例》在社會(huì)層面構(gòu)建了多元共治的防火新格局，通過強(qiáng)化宣傳教育、社會(huì)動(dòng)員與責(zé)任分配，推動(dòng)防火工作從政府主導(dǎo)走向全民參與?！稐l例》明確規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)森林草原防滅火宣傳教育，普及防滅火知識(shí)，這不僅提升了公眾的防火意識(shí)，更培育了防火宣傳工作“從我做起，人人有責(zé)”和諧氛圍?！稐l例》引入社會(huì)力量參與機(jī)制，一方面鼓勵(lì)通過市場(chǎng)化手段分散火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面借助社會(huì)資源彌補(bǔ)政府滅火力量不足。在責(zé)任機(jī)制上，《條例》確立經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人的防火責(zé)任，并提升違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，引入拒不改正加重處罰條款，通過法律威懾倒逼責(zé)任落實(shí)。尤為重要的是，《條例》明確了護(hù)林員、草管員巡護(hù)職責(zé)，并授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)可設(shè)立臨時(shí)防火檢查站，這些規(guī)定將防火觸角延伸至基層末梢，形成了“橫向到邊、縱向到底”網(wǎng)格化治理網(wǎng)絡(luò)。

《條例》通過明確政府引導(dǎo)職責(zé)、激勵(lì)社會(huì)參與、強(qiáng)化公眾責(zé)任，構(gòu)建起“政府引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾盡責(zé)”的共治體系，進(jìn)而形成“全民動(dòng)員、全域防控”的森林草原防滅火工作新格局。

三、以科技賦能驅(qū)動(dòng)防滅火工作的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

森林草原防滅火工作涉及火情監(jiān)測(cè)、裝備研發(fā)、隊(duì)伍撲救、災(zāi)后評(píng)估與處置等多個(gè)環(huán)節(jié)，專業(yè)化水平直接影響防滅火工作的效率與安全?！稐l例》在行業(yè)層面聚焦能力建設(shè)與技術(shù)創(chuàng)新，通過強(qiáng)化航空救援、專業(yè)培訓(xùn)與監(jiān)督考核，推動(dòng)防滅火工作向科技型轉(zhuǎn)變。在航空救援領(lǐng)域，《條例》明確，國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府建立相關(guān)單位參與的航空協(xié)作機(jī)制，整合利用衛(wèi)星遙感技術(shù)和現(xiàn)有航空基礎(chǔ)設(shè)施，這一規(guī)定不僅解決了以往航空消防資源分散、協(xié)調(diào)不暢的問題，更將高空監(jiān)測(cè)、快速投送、精準(zhǔn)撲救融為一體，大幅提升撲火效率與安全性。尤其值得關(guān)注的是，《條例》首次將航空消防建設(shè)納入法治軌道，為未來無人機(jī)、遙感監(jiān)測(cè)等新技術(shù)應(yīng)用預(yù)留了空間，體現(xiàn)了立法的前瞻性。在專業(yè)培訓(xùn)方面，《條例》明確提出國(guó)家鼓勵(lì)和支持防滅火科學(xué)研究與人才培養(yǎng)，并要求地方森林草原消防隊(duì)伍相關(guān)人員取得職業(yè)資格并定期培訓(xùn)，從制度上杜絕了“業(yè)余化”撲救現(xiàn)象，為打造專業(yè)化隊(duì)伍提供了法律保障。同時(shí)，《條例》強(qiáng)調(diào)科學(xué)撲救原則，禁止人員未經(jīng)相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)直接參與滅火，并要求做好火災(zāi)撲救人員的管理和安全防護(hù)，彰顯了“生命至上、安全第一”的價(jià)值導(dǎo)向。在監(jiān)督機(jī)制上，《條例》建立檢查整改制度，要求有關(guān)部門對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的隱患及時(shí)下達(dá)整改通知書并責(zé)令限期消除，有關(guān)單位和個(gè)人整改不力將被追究法律責(zé)任，形成了“檢查—整改—追責(zé)”閉環(huán)管理。《條例》以法治方式推動(dòng)防滅火工作向“科學(xué)驅(qū)動(dòng)、技術(shù)賦能”轉(zhuǎn)型，通過強(qiáng)化隊(duì)伍培訓(xùn)、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、完善管理規(guī)范，為發(fā)展指明專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化新方向。

《條例》的頒布實(shí)施將為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保障人民生命財(cái)產(chǎn)提供堅(jiān)實(shí)法治基礎(chǔ)，也為全球生態(tài)安全治理貢獻(xiàn)中國(guó)方案。

強(qiáng)化科技支撐構(gòu)建現(xiàn)代化

森林草原防滅火體系

東北林業(yè)大學(xué)教授 孫龍

近日，《森林草原防滅火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式公布。制定《條例》是我國(guó)森林草原防滅火工作的一個(gè)重大里程碑，必將對(duì)全面提升我國(guó)森林草原火災(zāi)綜合防控能力、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全與人民生命財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生深刻而積極的影響?？v觀《條例》，對(duì)科技支撐、信息化建設(shè)、智能化應(yīng)用的強(qiáng)化與深化，構(gòu)成了最鮮明的特色，為構(gòu)筑更加穩(wěn)固、高效和智慧的生態(tài)安全屏障注入了強(qiáng)勁的科技動(dòng)能。

一、拓展科技支撐維度，筑牢防滅火根基

與《森林防火條例》《草原防火條例》相比，《條例》在“科技支撐”部分實(shí)現(xiàn)了從原則性倡導(dǎo)到系統(tǒng)性部署的跨越，明確將“科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和裝備研發(fā)”三者并舉，并具體指向“加強(qiáng)人才培養(yǎng)”、“制定和完善標(biāo)準(zhǔn)”、“提高監(jiān)測(cè)預(yù)警能力”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著森林草原防滅火工作的驅(qū)動(dòng)力量正從經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)、人力密集型，向更加倚重科技引領(lǐng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新型模式轉(zhuǎn)化，是推進(jìn)防滅火治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

技術(shù)創(chuàng)新與裝備研發(fā)是提升防控效能的核心引擎。面對(duì)復(fù)雜多變的山林草原地理環(huán)境、日趨頻繁的極端干旱大風(fēng)天氣以及林下可燃物大量積累等帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，單純依賴“人海戰(zhàn)術(shù)”和風(fēng)力滅火機(jī)等傳統(tǒng)裝備已難以應(yīng)對(duì)大規(guī)模、高強(qiáng)度的森林草原火災(zāi)?！稐l例》鼓勵(lì)和支持技術(shù)創(chuàng)新和裝備研發(fā),旨在提升滅火行動(dòng)的精準(zhǔn)性、高效性與安全性，最大限度地保障一線撲救人員的生命安全，降低災(zāi)害損失。落實(shí)好《條例》的規(guī)定，需要建立產(chǎn)學(xué)研用深度融合的機(jī)制，引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)、高等院校和高新技術(shù)企業(yè)聚焦防滅火實(shí)戰(zhàn)需求，進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)。

專業(yè)化人才培養(yǎng)與標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)是科技落地的堅(jiān)實(shí)保障。再先進(jìn)的技術(shù)與裝備，也需要專業(yè)化的人才隊(duì)伍來掌握、應(yīng)用和維護(hù)。《條例》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)防滅火人才培養(yǎng)，這需要通過完善院校教育、在職培訓(xùn)、實(shí)戰(zhàn)演練等多途徑，著力培育一批既深刻理解森林草原防滅火業(yè)務(wù)規(guī)律，又熟練掌握現(xiàn)代信息通信技術(shù)、智能裝備操作、大數(shù)據(jù)分析等技能的復(fù)合型人才。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化是確保各類科技手段規(guī)范、協(xié)同、高效運(yùn)行的基石。《條例》要求制定和完善森林草原防滅火標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化體系能夠有效打通技術(shù)應(yīng)用中的“腸梗阻”，確保從監(jiān)測(cè)預(yù)警到指揮調(diào)度，再到后期評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)無縫銜接、高效聯(lián)動(dòng)。

森林草原防滅火工作的核心在于防患于未然，打早、打小、打了的前提是早發(fā)現(xiàn)?！稐l例》明確要求提高監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，推動(dòng)防火關(guān)口前移。通過科技手段實(shí)現(xiàn)對(duì)火險(xiǎn)的精準(zhǔn)評(píng)估和對(duì)火情的早期識(shí)別，能夠?yàn)椴渴鸱婪读α俊⒔M織早期撲救贏得寶貴時(shí)間，是實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)撲救向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變的支點(diǎn)。

二、強(qiáng)化信息融合共享，構(gòu)建智慧中樞

《條例》對(duì)信息化建設(shè)作了專門規(guī)定，充分體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)正在深刻重塑應(yīng)急管理體系這一趨勢(shì)的敏銳把握?！稐l例》明確要求提升防滅火工作的信息化、智能化水平，實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通。這實(shí)質(zhì)上是要求構(gòu)建一個(gè)覆蓋全域、貫通全程、統(tǒng)一高效的“森林草原防滅火智慧大腦”。

打破信息孤島是關(guān)鍵。《條例》強(qiáng)調(diào)整合與共享，旨在打通不同部門間的信息數(shù)據(jù)壁壘，匯聚衛(wèi)星遙感、航空偵察、視頻監(jiān)控、地面巡護(hù)、物聯(lián)感知、氣象預(yù)報(bào)、社情民意等多元數(shù)據(jù)，形成對(duì)森林草原資源與火險(xiǎn)狀況的“一張圖”式全景感知，為科學(xué)決策提供統(tǒng)一、權(quán)威的數(shù)據(jù)底板。

深化智能應(yīng)用是根本路徑。在整合數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)，對(duì)海量信息進(jìn)行深度挖掘、智能分析和模擬推演，可以實(shí)現(xiàn)火險(xiǎn)等級(jí)精準(zhǔn)評(píng)估、火情發(fā)展趨勢(shì)智能預(yù)測(cè)、最優(yōu)撲救路徑規(guī)劃、救援力量科學(xué)調(diào)度，從而顯著提升指揮決策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和前瞻性。

構(gòu)建一體化智慧防控體系是最終目標(biāo)。通過全方位的信息化建設(shè)和深度的智能化改造，最終目標(biāo)是構(gòu)建起“空天地”一體化的監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)和“智慧化”的應(yīng)急指揮體系。大幅提升森林草原火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)洞察、預(yù)警發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)、救援處置和災(zāi)后評(píng)估的整體效能，全面實(shí)現(xiàn)森林草原防滅火治理能力現(xiàn)代化。

三、升級(jí)預(yù)警監(jiān)測(cè)手段，構(gòu)筑立體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

《條例》明確，綜合運(yùn)用現(xiàn)代化火災(zāi)感知方式和多渠道信息加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警。這標(biāo)志著森林草原火災(zāi)監(jiān)測(cè)正從傳統(tǒng)的人工瞭望、地面巡護(hù)向多技術(shù)融合、智能化感知和全天候覆蓋的現(xiàn)代化模式轉(zhuǎn)型，包括利用衛(wèi)星遙感進(jìn)行大范圍、周期性的火點(diǎn)監(jiān)測(cè)，依托高點(diǎn)視頻監(jiān)控進(jìn)行實(shí)時(shí)、連續(xù)的可視監(jiān)測(cè)，運(yùn)用無人機(jī)進(jìn)行靈活機(jī)動(dòng)的巡護(hù)與監(jiān)測(cè)，部署物聯(lián)網(wǎng)傳感器（如紅外傳感、煙感設(shè)備）進(jìn)行局部精準(zhǔn)感知等。多種感知手段結(jié)合，構(gòu)成了點(diǎn)、線、面、體相結(jié)合的立體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。除了直接的火災(zāi)感知信息，氣象數(shù)據(jù)、地形地貌數(shù)據(jù)、可燃物數(shù)據(jù)、社情信息等，都是進(jìn)行火險(xiǎn)綜合研判不可或缺的要素?！稐l例》鼓勵(lì)融合多渠道信息，更早、更準(zhǔn)地識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和潛在火點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)預(yù)防的轉(zhuǎn)變。

結(jié)語

《條例》的制定，是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、提升自然災(zāi)害防治能力的關(guān)鍵一環(huán)，是森林草原防滅火領(lǐng)域治理理念與實(shí)踐的一次深刻變革。它順應(yīng)了科技發(fā)展大勢(shì)，精準(zhǔn)契合了新時(shí)期森林草原防滅火工作的內(nèi)在需求與客觀規(guī)律。藍(lán)圖已經(jīng)繪就，關(guān)鍵在于落實(shí)。我們應(yīng)緊抓歷史機(jī)遇，以《條例》為行動(dòng)指南和法治保障，凝聚各方力量，大力推動(dòng)科技創(chuàng)新與森林草原防滅火工作的深度融合，加快建設(shè)科學(xué)高效智慧的現(xiàn)代化防滅火體系，筑牢生態(tài)安全“防火墻”，為守護(hù)好中華民族永續(xù)發(fā)展的綠水青山、保障國(guó)家生態(tài)安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全提供更加堅(jiān)實(shí)、可靠的支撐。

 

來源：“中國(guó)森林草原防火”微信公眾號(hào)

編輯：白繼鵬

審核：王   強(qiáng)

審簽：楊云鴻