水是生命之源、生態(tài)之基。黨的十八大以來，我國水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得歷史性成就，為持續(xù)滿足生態(tài)文明建設(shè)的新要求和人民群眾對美好生活的向往，需要在系統(tǒng)性、協(xié)同性、可持續(xù)性上實現(xiàn)突破。近日，生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門出臺《美麗河湖保護(hù)與建設(shè)行動方案（2025-2027年）》（以下簡稱《行動方案》），旨在推動水生態(tài)環(huán)境從單一水質(zhì)改善向“水資源、水環(huán)境、水生態(tài)”全面統(tǒng)籌躍升，加快實現(xiàn)“清水綠岸、魚翔淺底”“人水和諧”的美麗河湖愿景?！缎袆臃桨浮肥恰端廴痉乐涡袆佑媱潯罚ㄒ韵潞喎Q“水十條”）和污染防治攻堅戰(zhàn)既有成果的延續(xù)，也是面向2035年水生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性行動綱領(lǐng)，標(biāo)志著我國水生態(tài)環(huán)境管理進(jìn)入全面統(tǒng)籌、提質(zhì)增效的新階段。

《行動方案》具有里程碑意義：水生態(tài)環(huán)境管理的深化提升

（一）跨越發(fā)展：從質(zhì)量管理到系統(tǒng)管控的新征程

戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：2015年“水十條”首次將水環(huán)境管理目標(biāo)從“總量控制”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量管理”，推動我國水環(huán)境治理實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)型：一是治理目標(biāo)從單純降低污染物排放總量，轉(zhuǎn)向保障水體生態(tài)功能與水質(zhì)安全；二是治理范圍從單一行業(yè)減排，擴(kuò)展到流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)；三是管理機(jī)制從分散管控，升級為排污許可制、河（湖）長制等制度化協(xié)同治理模式。

攻堅克難：2018年和2021年，黨中央、國務(wù)院在關(guān)于污染防治攻堅戰(zhàn)的綱領(lǐng)性文件中分別提出“著力打好”和“深入打好”碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。“十三五”和“十四五”期間，各級生態(tài)環(huán)境部門在黑臭水體治理、飲用水水源地保護(hù)、長江保護(hù)修復(fù)、黃河生態(tài)保護(hù)治理、重點海域綜合治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、陸域海域污染協(xié)同治理等方面做出了不懈努力。

提質(zhì)升級：“水十條”和碧水保衛(wèi)戰(zhàn)推動我國水生態(tài)環(huán)境管理的政策積累和實踐探索取得了重要階段性成效，但受多方面因素影響，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解?！缎袆臃桨浮愤M(jìn)一步聚焦水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的深層次問題，將碧水保衛(wèi)戰(zhàn)“深入打好”的要求轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性行動綱領(lǐng)，通過“三水統(tǒng)籌”系統(tǒng)治理，推動水生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理從“治污達(dá)標(biāo)”向“人水和諧”躍升，為2035年基本實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)奠定良好基礎(chǔ)。

（二）三維升級：構(gòu)建水生態(tài)環(huán)境管理新高地

《行動方案》的出臺將推動我國水生態(tài)環(huán)境管理從量變到質(zhì)變的跨越，具體體現(xiàn)在3個核心維度：

一是治理任務(wù)從水質(zhì)改善到“三水統(tǒng)籌”的系統(tǒng)提升。《行動方案》立足新階段新要求，在鞏固深化水環(huán)境治理、加強(qiáng)基本生態(tài)用水保障、推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)修復(fù)等三大維度，部署了提升入河排污口整治效能、著力保障河湖生態(tài)流量、推進(jìn)水生生物保護(hù)恢復(fù)等15項重點任務(wù)，明確了2027年的階段目標(biāo)，構(gòu)建“三水統(tǒng)籌”系統(tǒng)治理新格局。

二是治理范式從質(zhì)量改善為主到質(zhì)量改善與風(fēng)險管控并重的深化轉(zhuǎn)型。《行動方案》明確將防范工業(yè)園區(qū)水環(huán)境風(fēng)險、提升飲用水水源地環(huán)境風(fēng)險防范和應(yīng)急應(yīng)對能力、統(tǒng)籌推進(jìn)新污染物環(huán)境風(fēng)險管理等納入治理任務(wù)，推動水生態(tài)環(huán)境管理重心向主動防范化解風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

三是治理策略從單一維度美感到多維價值融合的生態(tài)重構(gòu)。《行動方案》提出“提升河湖生態(tài)系統(tǒng)健康水平，以高水平保護(hù)支撐高質(zhì)量發(fā)展”，其核心在于重塑美麗河湖的內(nèi)涵與外延。一方面，從單純的效果美拓展至理念美、措施美、機(jī)制美、效果美的協(xié)同共進(jìn)；另一方面，不僅要確保美麗河湖建設(shè)成果的可持續(xù)性，而且要做好與河湖保護(hù)治理其他工作的銜接，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)社會效益的共贏。

《行動方案》的核心部署：推進(jìn)水生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化

（一）深化“三個治污”協(xié)同

“精準(zhǔn)治污”聚焦靶向施策，通過排污口分類整治和監(jiān)測監(jiān)管體系建設(shè)、工業(yè)園區(qū)污水收集處理效能提升、城鎮(zhèn)生活污水收集和處理設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理等措施，實現(xiàn)污染源精準(zhǔn)識別與差異化管控。

“科學(xué)治污”突出科學(xué)治理，依托水生態(tài)調(diào)查、生物多樣性監(jiān)測、水華預(yù)警系統(tǒng)等技術(shù)手段，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)與風(fēng)險防范，如開展水生生物完整性指數(shù)評價、編制具有針對性的“一河一策一圖”預(yù)案。

“依法治污”夯實制度保障，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案應(yīng)符合法律法規(guī)及流域相關(guān)規(guī)劃要求；對發(fā)現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境問題、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅惡化，或存在群眾舉報問題經(jīng)核屬實的，依法依規(guī)處理。

（二）統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流治理

上下游貫通，推動構(gòu)建一體化的生態(tài)環(huán)境治理體系。重點推動跨省重點河湖生態(tài)流量保障，制定生態(tài)流量管理辦法，明確管控指標(biāo)，落實水利水電工程生態(tài)流量泄放要求，確保下游生態(tài)基流與行洪安全。同時，建立流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過水質(zhì)目標(biāo)考核實現(xiàn)利益共享，強(qiáng)化全流域聯(lián)防聯(lián)控。

左右岸協(xié)同，推進(jìn)污染源協(xié)同共治。要求左右岸地區(qū)協(xié)同推進(jìn)工業(yè)污染源管控、農(nóng)業(yè)面源污染治理及城市污水收集處理，建立跨界排污口聯(lián)合監(jiān)測與執(zhí)法機(jī)制，明確責(zé)任，形成責(zé)任共擔(dān)、效益共享的治理格局。

干支流統(tǒng)籌，推進(jìn)治理責(zé)任聯(lián)動。以完善流域防洪體系與生態(tài)修復(fù)為重點，兼顧水域岸線清潔；通過河湖水系連通工程恢復(fù)自然連通性，增強(qiáng)水體流動性；實施水源涵養(yǎng)林建設(shè)與生態(tài)護(hù)岸改造，提升流域水源涵養(yǎng)能力；減少垃圾進(jìn)入河湖水體，及時清理水面漂浮垃圾，提升水域岸線清潔水平。

（三）構(gòu)建全面保障長效機(jī)制

在全過程管理方面，制定國家美麗河湖保護(hù)與建設(shè)指標(biāo)體系及水體清單，各省份依據(jù)指標(biāo)體系，組織地市對清單內(nèi)的水體保護(hù)與建設(shè)情況開展自評估，對已達(dá)標(biāo)水體強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)管，確保治理成效可持續(xù)；建立生態(tài)環(huán)境部抽查機(jī)制，對重大環(huán)境問題或群眾舉報屬實的違規(guī)行為依法處理。

在資金保障方面，強(qiáng)調(diào)多元化投入，中央財政積極支持美麗河湖保護(hù)與建設(shè)，地方財政結(jié)合實際加大配套力度，引導(dǎo)社會資本參與，推廣政府購買服務(wù)、環(huán)境污染第三方治理及生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，形成政府-企業(yè)-公眾多方資金協(xié)同保障機(jī)制。

在示范引領(lǐng)方面，通過國家示范、地方探索、項目試點多層次推進(jìn)治理。生態(tài)環(huán)境部組織開展美麗河湖優(yōu)秀案例征集活動，選樹美麗河湖典型示范。鼓勵美麗中國先行區(qū)相關(guān)城市率先全域推進(jìn)美麗河湖建設(shè)，及時總結(jié)推廣好經(jīng)驗好做法。省級生態(tài)環(huán)境部門結(jié)合實際選樹省級優(yōu)秀案例，宣傳美麗河湖保護(hù)與建設(shè)生動實踐。在地方層面，繼續(xù)推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域和難點工作的試點工作，探索精準(zhǔn)高效的治理模式。

《行動方案》的實施路徑：系統(tǒng)施策實現(xiàn)美麗河湖目標(biāo)

（一）踐行“四美”保護(hù)與建設(shè)理念

理念美是堅持山水林田湖草沙生命共同體理念，聚焦“三水統(tǒng)籌”，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，實現(xiàn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水文化系統(tǒng)發(fā)展。措施美是以技術(shù)創(chuàng)新為支撐，選用綠色低碳、生態(tài)友好型技術(shù)裝備，確保技術(shù)適配性、經(jīng)濟(jì)可行性與低碳導(dǎo)向性。機(jī)制美是以更加完善的體制機(jī)制保障美麗河湖建設(shè)，加快構(gòu)建上下游貫通一體的系統(tǒng)治理，推動地方先行先試和創(chuàng)新經(jīng)驗的復(fù)制與推廣，建立完善防范退化風(fēng)險的長效機(jī)制。效果美是以“水清岸綠、魚翔淺底”為直觀表征，實現(xiàn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、生境連通、水生生物多樣性提升，同步建設(shè)濱水休閑綠道、濱水公園等親水便民設(shè)施，滿足人民群眾親水需求，推動“人水和諧”愿景落地，為美麗中國建設(shè)提供生動實踐樣本。

（二）因地制宜制定保護(hù)與建設(shè)策略

根據(jù)河湖生態(tài)本底與問題特征，可因地制宜采取保護(hù)、修復(fù)與建設(shè)等不同策略。有的河湖可以防范退化為核心，對涉及敏感和重點區(qū)域的河湖岸線限制開發(fā)活動，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)林和生態(tài)緩沖帶保護(hù)，嚴(yán)格監(jiān)管飲用水水源地，防范重金屬污染風(fēng)險。有的河湖可聚焦生態(tài)功能退化問題，通過過魚設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)卵場修復(fù)、湖庫富營養(yǎng)化治理等舉措恢復(fù)生物多樣性，實施“一湖一策”水華防控，重建水陸生態(tài)連通性。有的河湖可針對控源截污短板，優(yōu)先補(bǔ)齊城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)缺口，提升農(nóng)村生活污水治理水平，強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)雨污分流改造，嚴(yán)控初期雨水直排，強(qiáng)化港口碼頭、船舶及河湖沿岸污水和垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)處理。通過分類施策，確保治理方案科學(xué)匹配河湖實際需求。

（三）推動重點流域統(tǒng)籌治理

以流域為單元，繼續(xù)深入抓好控源截污工作，推進(jìn)工業(yè)園區(qū)水污染整治，嚴(yán)控化工園區(qū)初期雨水直排；建設(shè)城市污水管網(wǎng)全覆蓋樣板區(qū)，推進(jìn)農(nóng)村生活污水梯次治理；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防控，推廣節(jié)水灌溉與生態(tài)養(yǎng)殖，實施化肥農(nóng)藥減量增效。跨區(qū)域協(xié)作方面，建立流域聯(lián)保共治機(jī)制，明確河湖生態(tài)流量管控指標(biāo)，推動排污口整治與工業(yè)園區(qū)治理協(xié)同；以長江、黃河為重點，深化跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，完善突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控體系。防洪與生態(tài)協(xié)同上，恢復(fù)天然河道形態(tài)，拆除封蓋填埋的排水溝渠，增強(qiáng)行洪蓄洪能力；推進(jìn)“河湖連通”工程，統(tǒng)籌防洪、生態(tài)與親水功能，打造韌性水系。

（四）強(qiáng)化科技創(chuàng)新賦能

加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域科技創(chuàng)新，解決美麗河湖建設(shè)中難啃的“硬骨頭”，突破“卡脖子”技術(shù)瓶頸。依托國家科技重大專項等，重點攻關(guān)跨區(qū)域、多尺度、多維度的復(fù)合型環(huán)境污染問題的溯源、調(diào)控和協(xié)同治理等關(guān)鍵技術(shù)，推動科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。強(qiáng)化頂層設(shè)計，完善美麗河湖保護(hù)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。深化大數(shù)據(jù)、智慧感知、人工智能等技術(shù)融合，推動美麗河湖監(jiān)管水平能力提升。發(fā)揮各級生態(tài)環(huán)境科技成果轉(zhuǎn)化綜合服務(wù)平臺作用，定期發(fā)布美麗河湖相關(guān)綠色、低碳技術(shù)與裝備推廣目錄。支持政府、企業(yè)、科研和金融機(jī)構(gòu)建立科技投入共擔(dān)、重大任務(wù)實施聯(lián)動和成果轉(zhuǎn)化收益共享機(jī)制。

來源 | 生態(tài)環(huán)境部水生態(tài)環(huán)境司

作者 | 系中國環(huán)境科學(xué)研究院院長、研究員

編輯 | 李夏菁